Мултилатерална сарадња на Балкану: где је настао застој и будуће препреке

Крај оружаних сукоба и ситни кораци ка мултилатерализму

Током 1990-их, након пада комунизма, Балкан је био сведок великог насиља, ратова и разарања. Са око 140.000 жртава и 4 милиона расељених, регион и данас осећа негативне последице тог времена. Иако политичке елите у региону и даље експлоатишу антагонистичке наративе о суседним земљама ради сопствених политичких потреба, постоје бројне иницијативе за мултилатералну сарадњу од почетка 21. века.

Иако параноја и даље постоји и сарадња није на задовољавајућем нивоу неопходном за превазилажење траума и сукоба из прошлости, направљени су конкретни кораци, а промене не могу доћи преко ноћи. Важно је да регионални актери у одређеној мери схватају да циклус насиља мора бити прекинут и да су миран суживот и сарадња једини конструктиван пут у будућност.

Након ратова 1990-их, Србија је постепено почела да поново сарађује са својим суседима кроз регионалне иницијативе усмерене на обнову поверења и унапређење сарадње. Иако није увек била иницијатор, Србија је активно учествовала у кључним оквирима као што су Пакт стабилности, ПСуИЕ (Процес сарадње у Југоисточној Европи), а касније и Берлински процес. Временом, Србија је преузела проактивнију улогу, посебно кроз заједничко покретање иницијативе Отворени Балкан ради продубљивања регионалне економске интеграције.

Кључне балканске иницијативе – Различити покушаји сарадње

Постоји више од 13 великих мултилатералних иницијатива које су помогле у унапређењу сарадње на Балкану, али најзначајније су:

Централноевропска иницијатива (ЦЕИ)

Централноевропска иницијатива је најстарији регионални форум који укључује Балкан, основан 1989. године као платформа за сарадњу Истока и Запада. Постепено се проширила на 17 држава чланица у Централној, Источној и Југоисточној Европи, укључујући неколико балканских земаља (Албанија, Босна и Херцеговина, Хрватска, Црна Гора, Северна Македонија, Србија, Словенија), као и суседе попут Италије, Аустрије, Пољске и Украјине. Основна мисија ЦЕИ је да подстиче регионалну сарадњу у циљу европских интеграција и одрживог развоја, помажући својим чланицама у политичкој и економској транзицији ка чланству у ЕУ.

ЦЕИ је одиграла значајну улогу у подршци различитим пројектима широм Балкана, са фокусом на области као што су управљање, енергетика, заштита животне средине и регионална сарадња. Значајне иницијативе укључују:

• Програми размене знања (KEP пројекти): У последњим годинама, ЦЕИ је одобрила неколико KEP пројеката усмерених на унапређење капацитета у земљама Западног Балкана. Ови пројекти, у вредности од око 200.000 евра, обухватају различите области, укључујући академску сарадњу, људска права, културно наслеђе, сарадњу уметника, регулативе у области хране и омладинску сарадњу.

• Јачање капацитета парламената: ЦЕИ је подржала иницијативе за јачање капацитета парламената у Албанији, Босни и Херцеговини, Северној Македонији, Молдавији, Црној Гори, Србији и Украјини, усклађујући их са процесом приступања Европској унији.

• Развој енергетског сектора: Реализовани су пројекти који се баве основама тржишта природног гаса у ЕУ, регулаторним оквирима и изазовима у интеграцији тржишта и декарбонизацији, уз учешће енергетских органа из Албаније, Босне и Херцеговине, Северне Македоније и Црне Горе.

• Заштита животне средине и одрживи туризам: Предузете су иницијативе као што су унапређење одрживог развоја туризма у Црној Гори и изградња капацитета за припрему у случају загађења мора у Албанији.

• Градско управљање и учешће цивилног друштва: Пројекти као што је „Urban Nexus: Јачање локалне управе на Западном Балкану“ и подршка цивилном друштву у добром управљању и борби против корупције део су посвећености ЦЕИ јачању институционалних оквира и грађанског учешћа.

Регионални савет за сарадњу (RCC)

Регионални савет за сарадњу представља проширење и унапређење Пакта стабилности (основаног 1999. године). RCC је званично покренут 27. фебруара 2008. године и преузео је ресурсе и надлежности Пакта стабилности, али са једном кључном разликом: RCC води сам регион (генерални секретар је представник са Балкана).

Мисија RCC-а је да промовише и поједностави регионалну сарадњу у кључним областима: економски и друштвени развој, енергија и инфраструктура, правосуђе и унутрашњи послови, безбедносна сарадња и развој људског капитала. Он делује као координативна тачка, прати регионалне иницијативе, избегава дуплирања напора и заступа интересе региона пред донаторима (нарочито усклађено са фондовима ЕУ за претприступну помоћ).

Најуспешнији пројекти и иницијативе које је RCC координисао – а које су уједно и део неких касније обрађених иницијатива – укључују:

• Заједничко регионално тржиште (CRM): Овај пројекат укључује споразуме о мобилности (међусобно признавање стручних и академских квалификација, путовање са личним картама), подржава дигиталну интеграцију региона (е-трговина, 5G, сајбер политике) и омогућава олакшице у трговини преко „зелених трака“, чиме се чекање на границама смањује и до 70%.

• Регионални споразум о ромингу: Потписан 2021. године од стране земаља Западног Балкана (WB6), RCC је олакшао преговоре и техничку разраду пута ка укидању роминг трошкова у региону Западног Балкана.

• Западнобалканска омладинска лабораторија (WBYL): Са финансијском подршком ЕУ, овај пројекат подстиче структуиран дијалог о омладинским политикама у WB6, развија „лабораторије омладинске политике“, мапира националне стратегије и унапређује капацитете омладинских савета.

Централноевропски споразум о слободној трговини (CEFTA)

CEFTA је иницијатива која подстиче слободну трговину као припрему за чланство у Европској унији. Првобитно су је основале источне европске земље које су касније постале чланице ЕУ, а касније се проширила на земље Западног Балкана и Молдавију, које теже чланству у ЕУ.

Циљ овог оквира је укидање царина и трговинских баријера у региону, чиме се подстиче унутаррегионална трговина и инвестиције, као и усклађивање економија са стандардима ЕУ у области конкуренције и санитарних мера.

Кључни пројекти реализовани уз подршку RCC-а укључују већ поменуто Заједничко регионално тржиште, смањење административних процедура на границама које су успоравале трговину, као и развој дигиталне трговине путем електронске размене трговинских докумената и унапређења дигиталне инфраструктуре.

Следећа фаза Акционог плана CRM-а (2025–2028) има за циљ да надогради темеље постављене током 2021–2024, преласком са регулаторног усклађивања на практичну интеграцију са јединственим тржиштем ЕУ. Док се претходни CRM фокусирао на уклањање унутрашњих баријера и поједностављење регионалне трговине, нова фаза ће приоритет дати пуној примени либерализације услуга (путем Додатног протокола 6 CEFTA), оперативности механизама за решавање спорова (Протокол 7) и пилот-пројектима за директно WB–EU економско повезивање. Иако су циљеви амбициозни и досадашњи напредак значајан, и даље постоје озбиљне препреке, нарочито недостатак политичке воље код појединих регионалних лидера.

Берлински процес

Берлински процес је међудржавна иницијатива коју је 2014. године покренула Немачка ради ревитализације реформи и помирења у Западном Балкану, у време када је процес проширења ЕУ био успорен. Инициран од стране канцеларке Ангеле Меркел, процес окупља годишње самите WB6 земаља и заинтересованих држава чланица ЕУ (попут Немачке, Француске, Италије и Аустрије), као и Европске комисије. Циљ је да се ојача и продуби регионална интеграција у и са Западним Балканом, чиме се допуњује процес придруживања ЕУ.

Кључне области фокуса су биле инфраструктурно повезивање (пројекти у области саобраћаја и енергетике који повезују Балкан унутар себе и са ЕУ), сарадња младих, олакшавање мобилности (признавање диплома, смањење трошкова роминга), економски развој и добросуседски односи (укључујући решавање билатералних спорова и транзициону правду).

Током година, Берлински процес је постигао више значајних резултата:

• Агенда повезивања: Мобилисана је значајна финансијска подршка ЕУ, што је резултирало изградњом и модернизацијом аутопутева, железничких пруга и енергетских интерконектора широм региона, чиме је унапређена физичка и енергетска инфраструктура.

• Регионална канцеларија за сарадњу младих (RYCO): Основана 2016. године, до 2024. омогућила је преко 31.000 размена младих ради подстицања помирења, интеркултуралног дијалога и регионалног идентитета међу младима.

• Регионални споразум о ромингу: Укинута је накнада за роминг између шест земаља Западног Балкана, што је важан корак ка заједничком дигиталном тржишту.

• Заједничко регионално тржиште: Већ поменута иницијатива која надограђује CEFTA-у, са циљем усклађивања регионалних економија са јединственим тржиштем ЕУ у областима као што су дигитална трговина, инвестиције, услуге и мобилност радне снаге.

• Форум цивилног друштва: Има за циљ да пружи простор за НВО, омладинске мреже и истраживачке институције да активно доприносе креирању регионалних политика и реформама усмереним ка ЕУ.

Отворени Балкан

Иницијатива Отворени Балкан, првобитно названа „Мали Шенген“, покренута је у октобру 2019. године у Новом Саду од стране лидера Албаније, Северне Македоније и Србије, са циљем стварања регионалне економске зоне која омогућава слободно кретање људи, робе, услуга и капитала. У јулу 2021. иницијатива је званично преименована у „Отворени Балкан“ и упућен је позив Косову, Црној Гори и Босни и Херцеговини да се придруже, али њихово учешће је и даље у застоју због страха од потенцијалне доминације Београда. Централна идеја иницијативе јесте да се грађанима региона омогуће конкретне економске и мобилне користи и пре него што дође до чланства у ЕУ.

• Слободно кретање људи (лична карта и радне дозволе): Једно од најопипљивијих достигнућа иницијативе је укидање виза и радних дозвола међу три земље чланице. Грађани Албаније, Северне Македоније и Србије могу да живе и раде једни код других користећи само личну карту, без потребе за боравишним или радним дозволама. Ово је посебно допринело запошљавању у угоститељству, пољопривреди и грађевинарству, ублажавајући хронични недостатак радне снаге.

• Узајамно признавање диплома и стручних квалификација: Потписани су споразуми о признавању високошколских диплома и професионалних квалификација, што омогућава квалификованим радницима да раде у целом региону без додатних процедура нострификације.

• Усклађивање царинских процедура и олакшање трговине: Земље су се обавезале на сарадњу у области царина, нарочито за храну и пољопривредне производе. Прихваћено је узајамно признавање санитарне и фитосанитарне контроле, чиме се знатно смањују административна кашњења на границама. Формиране су заједничке царинске радне групе које решавају уска грла и усклађују инспекцијске процедуре.

• Механизми заједничког одговора на кризе (безбедност хране и природне катастрофе): Као одговор на поремећаје у глобалним ланцима снабдевања, иницијатива је успоставила механизме за међусобну помоћ у ванредним ситуацијама – укључујући координацију у испоруци хране и реаговање у случају катастрофа. Земље су се обавезале да не уводе извозне забране унутар иницијативе и да пруже међусобну подршку у кризним ситуацијама.

• Економски форуми и промоција инвестиција: Организовано је више заједничких економских форума са циљем привлачења страних инвестиција и представљања предности интегрисаног регионалног тржишта. Ти форуми окупљају привреднике и политичке лидере ради развоја прекограничне сарадње.

Према процени Светске банке, пуна примена политика Отвореног Балкана донела би уштеде од 3,2 милијарде евра годишње за привреду и путнике, укључујући 30 милиона сати уштеде на граничним прелазима. Ови подаци указују на значајан потенцијал иницијативе да повећа регионалну конкурентност и смањи трошкове пословања.

Зашто је напредак ограничен?

Анализа најважнијих мултилатералних иницијатива на Балкану открива неколико структурних препрека које значајно ограничавају њихову ефикасност и утицај:

Велики број иницијатива и преклапање надлежности

Иако је у овом тексту обрађено пет иницијатива, у региону постоји више од 13 значајних мултилатералних оквира сарадње. То доводи до конфузије, дуплирања задатака и надлежности, као и смањења кредибилитета сваке појединачне иницијативе. Смањење броја платформи (на максимум три) повећало би ефикасност, видљивост и институционални ауторитет.

Различити страни покровитељи и утицаји

Иако већину иницијатива подржава ЕУ, различите земље чланице подржавају различите процесе – Немачка Берлински процес, ЕУ CEFTA и RCC, САД Отворени Балкан. Ова ситуација отежава координацију, успорава процес одлучивања и примене, и отвара простор за стратешке празнине због неусклађених интереса спољних актера.

3. Параноја половине регионалних актера

Док су Србија, Албанија и Северна Македонија показале политичку вољу за продубљену сарадњу, Босна и Херцеговина, Косово* и Црна Гора показују скептицизам и одбојност. Главни разлог је страх од „прогутавања“ од стране већег и економски снажнијег Београда, али и идеолошка дистанца, посебно у политици Приштине и Сарајева.

4. Недостатак институционализованих структура одлучивања

Велики део иницијатива (попут Отвореног Балкана и Берлинског процеса) се ослања на ад хок самите и политичку вољу лидера. Недостатак сталних тела, правно обавезујућих механизама и надзорних институција доводи до нестабилности и немогућности дугорочног планирања. Само CEFTA, CEI и RCC имају трајне секретаријате и структуре за одлучивање.

5. Нетоарифне баријере у трговини

Упркос напорима CEFTA и CRM-а да либерализују трговину, нетарифне баријере (NTBs) остају упоран проблем. Разлике у санитарним и фитосанитарним прописима, административне компликације на царини и непостојање узајамног признавања стандарда производа умањују поверење, успоравају трговину и одвраћају инвеститоре.

6. Зависност од политичке инерције ЕУ

Регионална сарадња често зависи од политичког замаха из Брисела. Иницијативе попут Берлинског процеса или Агенде повезивања донеле су важна средства и подршку, али нису увек усклађене са реалним консензусом у региону. Када фокус ЕУ ослаби, тако слаби и сарадња у региону, показујући колико је темељ регионалне иницијативе крхак без унутрашњег власништва и мотивације.

Које иницијативе највише користе Србији и разлози за то

Препоруке за максимизирање резултата регионалне сарадње

1. Смањење преклапања и фрагментације иницијатива

Србија би требало да покрене регионални дијалог под окриљем RCC ради консолидације иницијатива Заједничко регионално тржиште, Отворени Балкан и CEFTA у јединствени оквир – „Економску зону Западног Балкана“.

Циљ: Ефикаснија имплементација, једноставнија структура, јача координација и мањи замор донатора.

Стратешка корист за Србију: Преузимање водеће координационе улоге у поједностављеној регионалној архитектури.

2. Усклађивање утицаја ЕУ и САД

Србија може иницирати оснивање „Балканске платформе за стратешку координацију“ са седиштем у Београду.

• Формат: Троугли учесници – Европска комисија, САД и RCC.

• Сврха: Повезивање политичких агенди Брисела и Вашингтона, убрзавање пројеката, позиционирање Србије као кључног посредника у трансатлантској сарадњи.

Повратак поверења Западнобалканских партнера у Србију

Србија треба да предложи мере изградње поверења, посебно према БиХ, Црној Гори и Косову*:

• Увођење ротационог председавања регионалним иницијативама и спремност да се Србија повуче у првом мандату.

• Позивање неутралних посматрача (RCC, ОЕБС) да надгледају примену договора.

• Покретање симболичних гестова помирења (дијалози младих, културне размене, цивилно друштво).

4. Институционализација сарадње

Србија би требало да предложи успостављање сталног секретаријата Отвореног Балкана у једном од WB главних градова.

Структура: Генерални секретар + ротирајући заменик из других земаља + независни саветодавни савет.

Сврха: Континуитет, транспарентност, професионализација сарадње.

5. Решавање нетарифних баријера (NTBs)

Србија може предводити пилот пројекат са Албанијом и Северном Македонијом за:

Међусобно признавање санитарних и фитосанитарних стандарда.

Потпуно дигитализовано царињење.

Очекивани ефекат: Смањење граничних трошкова, подстицај за друге земље да се прикључе.

6. Смањење зависности од политичке воље ЕУ

Србија треба да покрене јавну и дипломатску кампању у региону:

• Представити интеграцију Западног Балкана као реалну и убрзану путању ка чланству у ЕУ.

• Истицати конкретне користи: трговина, мобилност, инвестиције.

7. Прикључење Иницијативи три мора (3SI)

Србија би требало активно да тражи статус посматрача у Три мора, користећи везе са Мађарском, Аустријом и Хрватском.

Користи: Приступ ЕУ-финансираним коридорима (саобраћај, енергија), LNG терминалима и дигиталној инфраструктури.

Шири ефекат: Позиционирање Србије као моста између Западног Балкана и Централне Европе.